基层执法工作有心无力 新环保法难掩尴尬槽点

  2015年3月2日，新环保法生效两个月。环保部副部长潘岳首次通报新法的执行情况。据不完全统计，新法生效以来，实施按日计罚案共15件，个案高罚款数额为190万元，罚款数额达723万元；实施查封、扣押案共136件；实施限产、停产案共122件；移送行政拘留共107起。曾经被调侃为“面条法”的《环境保护法》如今有了新的称呼：“长着牙齿”的法律。

    然而，相关权威媒体了解到，在基层执法过程中，环保部门仍然面临重重考验——有了牙齿却难以施展，是一些执法者面临的新尴尬，也生出了新“槽点”。

    “槽点”一：权力增加，能力不足，基层执法仍需磨合

    “新法给我们的权力很大，实际执法却有些力不从心。”一名不愿透露姓名的河南省基层执法人员，这样描述其工作的无奈，“过去，我们环保部门的执法权有限，没有得到太多锻炼，缺少执法经验。

    此外，环保部门由于执法的特殊性，对专业知识要求较高。但实际上，基层环保部门学环境出身的执法人员并不多。

    “部门里的老人科班出身的太少，新来的年轻人实践经验不够。”他举例称，“比如我们去查化工企业的污水排放，你先得懂各种污染物是什么，要了解污水处理的工艺流程、排放标准，还要知道当地的地理情况、认识现场的设备、了解各种指标，这些学校里都学不到。平时要执法，收集证据也很考验人，稍一疏忽，企业就把你糊弄过去了。”

    “你光有法，没有具体的、高素质的执法人员，肯定起不到好效果。”长期在一线工作的河南新乡市环保局牧野分局的崔姓局长介绍说，“优秀的法律需要优秀的执法人员，否则，法律等于还是摆设。你不可能都依靠国家一级、省一级去执法，大量的工作还是在基层。”

    在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，无论执法者还是被执法者，对新环保法的适应都需一个过程。“新环保法的‘牙齿’针对企业、政府都有，感到压力是正常的。”他说，“法律不可能一下子到位，实施效果不可能一下子出来，还要‘边走边看’。”

    “槽点”二：编制有限，人手不够，执法工作有心无力

    “有了法律，但编制的问题还须解决。”在采访中，一位华北地区环保执法人员直言，“环保部门要执行的本来就有十几部法律法规，现在新法又增大了我们的权力，我们更是忙不过来。”

    中部地区某市级环保局的执法者算了一笔账：“我们的编制里还包括办公室、财务这些人，局里平均年龄都超过45岁。年纪大的基本不跑一线，实际执法队伍里的人太少。”

    据了解，在我国，各区县环保部门监察大队的人数，从几人到几百人不等，监察力度、执行效率差异巨大。在一些区县，环境监测大队的人数仅在个位数，却需要管理全县上千家企业。

    “一线人员太累。”上述执法者这样描述自己的日常工作，“天天明察暗访，深入污染产生的前沿，沿着各种排污口、农田查偷排漏排，还要核实企业的各种排污数据。我们自己工作环境差、辛苦不说，企业也不待见我们。”

    目前，环保部门依然未被列入执法部门序列，其执法用车、设施等配备也受到了直接影响。“责任更重了，但硬件跟不上。现在公车改革，现有的车辆都要处理掉，将来执法，我们的设备怎么办？总不能自己扛着走路去吧？”

    常纪文教授认为，人员编制问题是新环保法“落地”的一大制约因素。就我国行政编制和行政执法编制极其紧张的现实情况而言，常纪文教授建议不必再额外增添环保局编制。“环保部门的编制确实过少，其中环评、环境规划这些人占了不少比例，可以把这些人全部社会化，剩下的编制拿出来加进环监局。”

    “槽点”三：政府施压，公众误解，夹层里“单打独斗”

    在许多相对不发达的市、县，中小型企业在地区的经济结构中占了很大比重。在这些地方，基层环保执法者更担心的是，即使执法权增加了，在环保与经济发展之间，政府往往会充当“和事佬”。

    “毕竟我们的人事权都在政府，我们只是政府的下属部门。就算现在有了‘牙齿’，但上面不点头，我们也不好违背领导的意思。”华北地区某地环保执法者，无奈地透露。

    新环保法规定，对环境违法行为包庇的，或者接到环境污染的举报而没有及时查处的，负责人都可能面临引咎辞职，这让基层环保部门如坐针毡。

    “我们这里有污染较严重的企业，但为了经济发展，有领导暗示我们不要关。可是，我们不关就有包庇的嫌疑，可能要面临更大压力。”该环保执法者直言。

    常纪文教授认为，国务院有必要出台环境保护公众参与条例，发动公众监督政府，尽量去弥补环保部门“单打独斗”的不足。

    而在另一些地方，执法部门往往还会面临来自公众的误解。

    比如，居民聚居区内一个较突出的环境问题，是小餐饮业的油烟排放。法律规定，餐馆开办前需办理环境评测，但私人的小型餐馆由于卫生防护距离不够，根本无法办理，面对违法开办且有油烟问题的餐馆，执法人员应依法要求他们停止经营，如不理睬可采取罚款、拘留措施。

    “实际执法中，这些很难管。”上述执法者透露，“他们一般不会主动停止经营。如果你真去罚款拘留，对于小店主就像是断了他们的生计，人们会说环保局管不了大企业，就会欺负弱势群体。如果不去管，举报的人又要说我们不作为。公众和我们之间还缺乏相互理解，公众和小经营户对法律也不够了解。”

    他认为，目前新环保法对公众的宣传、实施的力度，还需要再加大。

    “槽点”四：罚款数额高并非一种“成就”

    “新环保法出台后，越来越多的媒体关注我们罚了企业多少钱，好像罚的越多，就执行新环保法越好似的，搞得我们不敢说了。”广东省一位基层环保执法者这样“吐槽”。

    “大家都关注罚款数额，认为这是一种‘成就’，但是数额并不是越高越好。”中共广东省委党校法学部程雨燕教授指出。

    3月2日，新环保法生效两个月后，环保部副部长潘岳首次通报新法执行情况，其中罚款数额达723万元，该数据引起了争议，有网民认为这是新法实施有力的证明，也有网民认为新法执行两个月，这点罚款数额“太低了”。

    对此，有自己的看法。“处罚数额相当可以了，看到比较吃惊。”环境监察局处罚处姬刚处长在接受媒体采访时，这样表示。

    “其实，罚款数额越高，并不能代表执法就越有成效。”程雨燕教授解释，“环境处罚法来自于行政处罚法，其中一个基本原则就是‘罚与教育相结合’。执法的目的的不是罚款，不能‘为了罚款而罚款’，而是为了改善环境。罚款只是处罚中的一个环节，并不能代替其他处罚方式。”

    常纪文教授认为，新环保法的实施，只是“万里长征”的一步，此外还有一系列问题有待解决：例如新法中增加的信息公开和公益诉讼等内容也存在问题。“在实际操作中，很多地方法院对公益诉讼不立案，地方政府对信息公开不理睬。此外，有能力提诉讼的组织很少，除《环境保护法》外，我国还缺乏相关公益诉讼规则，不同制度间缺乏必要衔接。”

    但他认为，“新内容可以边搞边试”。而下一步修订环保法的重点，则应该是突出公众参与，监督地方政府，也要敢于追究法院的责任，真正建立新的环境保护秩序。(来源：中国青年报)